3.5.8 Federalist Papers: Fragen

In einer grossen Republik ist die Auswahl fähiger Volksvertreter grösser (17). Damit haben charakterlose Kandidaten eher Schwierigkeiten, gewählt zu werden (18). Zudem lassen sich Mehrheitsfaktionen in einer grossen Republik weniger leicht bilden (20), sodass eigennützige Mehrheiten nur mit Mühe entstehen können (21). Auf Gesamtstaatsebene sind die Auswirkungen von Faktionen in einer grossen Republik weniger verheerend (22).

Die nationale Legislative behandelt Interessen von allgemeiner bzw. gesamthafter Bedeutung für die Nation. Währenddessen werden Fragen, welche von gliedstaatlichem Interesse sind, der Regulierung der Gliedstaaten überlassen. Auf diese Weise entsteht ein angemessener Abstand der Volksvertreter zu den gesellschaftlichen Interessen (nicht zu grosse Abhängigkeit und doch genügende Vertrautheit) (19).

Eine klassische Republik gemäss bürgerlich-humanistischer Tradition (griechische Polis, Rousseau und Anti-Federalists) bedarf zur Umsetzung des Ideals der Volksherrschaft eines gesamtgesellschaftlichen Ethos, einer Tugendbasis (= volonté générale). Repräsentation ist aus dieser Sicht nur ein notwendiges Übel. Zersplittert das Gesamtethos in einen Pluralismus von Meinungen und Interessen (wie in grossen Staaten mit grossen Bevölkerungszahlen), verliert die direkte Demokratie ihre soziologische Grundvoraussetzung.

Madison hingegen rechnet von vornherein mit starken Interessengegensätzen und fehlender Tugendbasis (5). Er hält Interessenkonkurrenz um der individuellen Freiheit Willen für unvermeidbar (4–7: Faktionen, Eigentümergesellschaft). Die Herausforderung besteht für ihn darin, einer Gesellschaft von widerstreitenden Interessen einen Staat zu geben, der das Allgemeininteresse, das öffentliche Wohl, verfolgt. Dazu braucht es eine Repräsentative, die – in diametralem Gegensatz zur Tugendrepublik – genügend Abstand zu gesellschaftlichen Interessen hat sowie unbefangen und unparteiisch ist (Repräsentation als Tugend).

Die Kolonien werden geplagt von hoher Staatsverschuldung, durch militärstrategische Verluste, Preiszerfall von Grund und Boden und von den Standortnachteilen im internationalen Handel (1).

Die Gesetzgebung dieses Bündnisses bindet nur die Einzelstaaten, nicht direkt die Individuen. Ob die Einzelstaaten die Konföderationsgesetze durchsetzten, verkommt zur Machtfrage, weil keine gemeinsame Berufungsinstanz besteht, welche die Nichtbefolgung autoritativ und unter Androhung von Zwang entscheiden könnte (3: „Gewalt und Blut des Schwertes an die Stelle des milden Eingreifens von Regierung“).

Die Situation der Confederation, dieses Staatenbundes, ist dieselbe wie im Völkerrecht. Wie das Beispiel Europas im 18. Jhdt. lehrt, ist die Einhaltung völkerrechtlicher Abkommen zwischen Staaten eine Frage der Macht und nicht des Rechts (Theorie der internationalen Beziehungen, „Realismus“), da sie „keine andere Sanktion als die Obliegenheiten des guten Glaubens kennen (4, 5).

Zum Zweck einer wirksamen Gesetzgebung braucht es deshalb anstelle eines Bündnisses eine Union, deren Beschlüsse für die Einzelnen Geltung haben und mittels staatlichem Gewaltmonopol durchgesetzt werden können.

Alle Aufgaben, die nicht durch das Verfassungsdokument ausschliesslich der Union übertragen sind, verbleiben den Einzelstaaten (siehe v.a. Amendment X; vgl. auch Art. 3 und 42 BV).

Hamilton geht speziell auf die vorgesehene Steuererhebungskompetenz der Union ein, da dieser Punkt angesichts der historischen Hintergründe („Steuerterror“ durch Englische Krone: Stamp Act, Townshend Act, Tea Act) besonders heikel ist. Hamilton meint, dass ein Missbrauch der Steuerkompetenz aus Gründen der politischen Vernunft („Überzeugung von der Nützlichkeit und Notwendigkeit lokaler Verwaltung für lokale Aufgaben“) und der Machtverhältnisse („das ausserordentliche Risiko, die Ablehnung der Einzelstaaten zu provozieren“) nicht zu befürchten sei. Ausserdem verbleibe gemäss Konventsentwurf den Einzelstaaten die volle Kompetenz, zur Bestreitung ihrer Aufgaben Steuern zu erheben (geändert mit der Einführung der Unionseinkommensteuer in Amendment XVI).

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Zur Verhinderung von Machtmissbrauch.

Federalist Nr. 51 geht von folgendem Menschenbild aus: Der Mensch ist von Natur aus egoistisch und strebt nach Macht, Besitz und Ansehen. Engel bräuchten keine Regierung. (3, vgl. Kant, Locke, Harrington, Montesquieu; s. Rousseau: Contrat Social III. 4.: «Gäbe es ein Volk von Göttern, so würde es sich demokratisch regieren. Eine so vollkommene Regierung passt für Menschen nicht.»). Die Denker, die von einer pessimistischen Anthropologie ausgingen, haben oft die besten Regierungssysteme entworfen, da sie sich der Aufgabe stellten, Vorkehrungen gegen Machtmissbrauch treffem, anstatt eine Regierung auf „edle Motive“ zu bauen (s. Abs. 4).

Madison sieht mit derselben Differenziertheit wie Montesquieu die Notwendigkeit verschiedener Gewaltenteilungen: eine institutionelle, eine föderale und eine gesellschaftliche.

Institutionelle Gewaltenteilung (horizontal): Der Grundsatz der Trennung der drei Staatsgewalten soll mittels Ernennung durch das Volk realisiert werden. Ausnahmen von der reinen Gewaltentrennung können sich aus Elementen der Gewaltenverschränkung ergeben.

Bei der richterlichen Gewalt sollte es primär um den Auswahlmodus gehen, denn Richter brauchen besondere Qualifikationen einerseits und sollten andererseits unmittelbar nach ihrer Wahl die Abhängigkeit zur wählenden Autorität vollends verlieren (2);

Das Übergewicht der Legislative wird mittels Vetorecht (5) des Präsidenten kompensiert.

Zur Veranschaulichung: Gewaltenhemmung

Ein weiteres Mittel institutioneller Gewaltenteilung ist die Verquickung von persönlichem Interesse und Amtsinteresse mittels Selbstvergütung der amtlichen Tätigkeit (3); allerdings bringt eine zu starke Verquickung Korruptionsgefahr mit sich.

Gewaltenteilung im Bundesstaat (vertikal): Hierbei existieren zwei getrennte Regierungssysteme parallel zueinander: dasjenige der Unionsregierung und jenes der Einzelstaatsregierungen. Auch diese sorgen für die gegenseitige Hemmung (8).

Gewaltenteilung in soziologischer Hinsicht: Ein Staat ist auf eine Vielfalt von Interessen, Parteien (Faktionen) und Sekten angewiesen, um Minderheiten vor Mehrheiten zu schützen und um die Freiheit und die Rechte der Bürger zu sichern. Diese Diversität ist eine soziologische Voraussetzung für eine gerechte Herrschaft. Deshalb lohnt sich die Schaffung einer grossflächigen und bevölkerungsreichen Union, denn so kann ein Interessenspluralismus hergestellt werden.

Bei einer erblichen oder selbsternannten Monarchie (d.h. einem vom Volk unabhängigen Staatsorgan) besteht die Gefahr von Parteilichkeit und Willkür in der Form einer Verbindung zwischen Regierung und einer bestimmten Bevölkerungsgruppe oder einer Diktatur gegen die Gesellschaft. Diese Gefahr kann durch eine Republik vermieden werden, d.h. durch möglichst weitgehende Beteiligung der Bürger an der Regierung (9).

Der letzte Absatz des 51. Artikels ist bemerkenswert. Er spricht im Zusammenhang mit der gesellschaftlichen Machtteilung von „civil society“ (Zivilgesellschaft). Madison greift einem Modebegriff der heutigen Zeit vor. Madison ist freilich nicht der erste, der diesen Begriff einführt. John Locke verwendet ihn ebenfalls (Über die Regierung, The Second Treatise of Government, übersetzt von Dorothee Tidow, Stuttgart 1974, §§ 85, 87, 88, 89, 90, 92, 94, 95, 99, 212; S. 63 ff.). Bei Locke bedeutet die „civil society“ das Gegenüber zum gewaltenteilig organisierten und freiheitsschützenden Staat. Lockes Begriff ist also ganz auf der Linie von Madison. James Harrington definiert Politische Ordnung als die Kunst, durch welche eine zivile Gesellschaft (civil society) von Menschen errichtet und erhalten wird auf der Grundlage des gemeinsamen Rechtes oder Nutzens (Oceana, in: Politische Schriften, in der Übersetzung von Dagmar Herwig und Jürgen Gebhardt herausgegeben und eingeleitet von Jürgen Gebhardt, München: Verlag Ernst Vogel 1973, S. 54). Dabei handelt es sich nach Madison um die pluralistisch zusammengesetzte Gesellschaft, in der schon die Vielheit der Interessen und Gruppierungen die Menschen vor Unterdrückung schützt. Neben dem Leben in staatlichen Gefässen organisieren sich die Privaten in Clubs, Vereinen, Parteien und Gruppierungen aller Art (Heideking Jürgen / Vera Nünning (Hrsg.), Einführung in die amerikanische Geschichte, München 1998, S. 27).

Es sind gerade die USA, in denen sich die so verstandene Zivilgesellschaft ausgeprägt entwickeln würde, wie es Madison geradezu vorausgesehen hatte. Heute wird der Ausdruck der Zivilgesellschaft oft im Zusammenhang mit der Auflösung des Sozialismus in Osteuropa gebraucht und als modern und „neu“ angepriesen. Dem ist aber nicht so, wie der Hinweis auf Madison zeigt. Im heutigen Kontext will die kommunitaristische Bewegung diese selbstverantwortliche Tätigkeit in den Gruppen, Clubs und Bürgerbewegungen zu neuem Leben erwecken, um das Gemeinwesen zu entlasten. Es ist kein Zufall, dass diese politische Bewegung in den Vereinigten Staaten ihren Ausgang nahm, denn sie setzt die von Madison analysierte gesellschaftliche Gruppenstruktur voraus. (vgl. Andreas Kley, James Madisons Beitrag in den „Federalist Papers“ zum Interessenpluralismus in der Demokratie, in: LJZ 2002, 23. Jg., S. 37-45).

Die Judikative ist die schwächste Gewalt, da ihr weder Zwangsmittel (wie der Exekutive) noch Geldmittel (wie der Legislative) zustehen und da sie nur reagieren, nicht aber aktiv Beschlüsse fassen kann. Sie hat allein ihr Urteilsvermögen (2). Die Freiheit kann höchstens in Einzelfällen, nicht aber generell durch die Judikative gefährdet werden (3). Von permanent ernannten Richtern ist somit keine Freiheitsbedrohung zu fürchten.

Lebenslange Amtszeit gewährleistet richterliche Unabhängigkeit von anderen Gewalten und vom Volk (13, 15). Richterliche Unabhängigkeit ist insbesondere essentiell, da im Konventsentwurf dem Supreme Court die Kompetenz zugeschrieben wird, Gesetze auf ihre Verfassungskonformität zu überprüfen, also die Verfassung zu hüten (4 ff.). Zur Wahrung der Verfassungsrechte, die von momentanen Stimmungen und Demagogie in Legislative und Volk bedroht sein können, bedarf es der Unabhängigkeit von solchen Stimmungen (13).

Für die Ausübung des Richteramtes braucht es Fachkompetenzen, insbesondere Kenntnis von Präzedenzfällen. Zudem müssen Richter integre Persönlichkeiten sein. Die hohen Anforderungen an die Qualifikation führen dazu, dass nur sehr wenige Personen zur Ausübung des Richteramtes geeignet sein werden. Durch Ernennung auf Lebzeiten bedarf es auch weniger Oberste Richter, Erneuerungen sind nur selten (16).

Die Unionsverfassung ist eine „limited Constitution“, eine Verfassung mit eingeschränkter Regierungsgewalt, d.h. die Legislative ist bei ihrer Gesetzgebung nicht völlig frei, sondern an Verfassungsgrundsätze („grundlegende Gesetze“) gebunden. Ohne gerichtliche Überprüfung wären diese Verfassungsgrundsätze wirkungslos (4).

Das richterliche Kontrollrecht führt nicht zu einer Überordnung der rechtsprechenden über die gesetzgebende Gewalt (5), sondern ist Ausdruck und Konsequenz der Überordnung des Volkes, der höchsten und ursprünglichen Gewalt im Staat. Denn die Richter verschaffen der Verfassung, der ursprünglichen Vollmacht des Volkes Nachachtung (6 – 8).

Die Gerichte überschreiten durch die Kontrolle von Gesetzen auf Verfassungsmässigkeit ihre angestammte Funktion nicht, da sie dabei nichts Weiteres tun als Gesetze zu interpretieren (Verfassung als grundlegendes Gesetz) (7).

Auf den Kritikpunkt, dass Verfassungsanwendung aufgrund der enormen Ermessensspielräume unweigerlich von politischer Färbung geprägt ist, antwortet Hamilton in Abs. 11: Ermessenspielräume sind bei jeder Gesetzesanwendung gegeben. Wollte man richterliche Ermessensausübung verhindern, müsste man Gerichte abschaffen.

Von gleichrangigen kollidierenden Gesetzen geht das jüngere dem älteren vor (lex posterior derogat legi anteriori, Abs. 9). Gesetze höheren Ranges gehen jenen niedrigeren Ranges vor (Abs. 10).

Judicial review ist als präventive Bremse für die Legislative und andere Staatsorgane zu verstehen, welche die weiteren Gewalten daran hindert, verfassungswidrige, insbesondere gegen Individualrechte gewisser Minderheiten verstossende Gesetze zu erlassen (14).